赵松
2026年1月1日，自然资源部发布《关于公布第七批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，《国土资源部关于发布实施<全国工业用地出让最低价标准>的通知》（国土资发〔2006〕307号）、《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发〔2009〕56号）两份文件已公告废止。两文件的废止引起估价业界同行的关注，陆续提出相关疑问或讨论，就此谈谈个人的观点。
国土资发〔2006〕307号文件的出台是贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）要求的重要举措，旨在严控当时各地普遍存在的低价招商引资致使国有土地资产流失的行为，从全国层面为出让工业用地确定了清晰、刚性的价格“底线”。该文件中规定的工业用地出让最低价标准，在价格水平上以覆盖当时新增建设用地的客观成本为原则，其构成包括征地费用、达到工业用地基本要求的开发费用、相关税费、利息等。该标准在实施初期，曾经有效地遏制了各地竞相低价出让工业用地的行为，逐步调整工业用地一级市场与二级市场上的价格关系，促进了工业用地集约节约利用。
国土资发〔2009〕56号文件的出台旨在落实党中央、国务院在面对国际金融危机背景下，扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策，其核心是扩大和深化307号文件中规定的最低价标准“打折优惠”的范围与程度，但也明确了“应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价”，进一步强化了成本底线要求，即优惠后如果低于“实际成本”则需回归到成本之上。
党中央、国务院在关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中明确提出了“推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变”，在这一背景下，两文件的废止既符合文件精神，又有利于与现阶段工业用地市场及地价政策的新特征相衔接。
一是标准水平在多数地区已远低于客观成本，失去了现势性。全国工业用地出让最低价标准于2006年底发布，其中用于测算新增工业用地平均成本的征地补偿费用、开发费用等各类调查数据，以及成交案例等均发生于测算时点之前，迄今已近二十年，期间未进行过标准更新。在多数地区，工业用地出让最低价标准的数值已不能覆盖客观真实的新增建设用地成本，不但不能成为严控低价出让的有效约束，反而为一些地方政府低于现行客观成本出让工业用地提供了“变相保护”。
二是标准实施政策中的部分要求在最新支持性政策中已有所调整。2022年部下发《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201号），针对工业用地灵活配置方式提出了一系列力度较大的地价鼓励支持政策，涉及底价确定中的年期修正，片区内不同用途间的成本分摊核算等，这些新的地价政策、定价规则与早期文件中的表述存在明显差异，致使各地在操作中存有疑虑。
三是既有的最低价管理政策体系能够直接替代工业用地出让最低价标准的作用，从而避免价格底线“失控”。相关法律、政策体系中对于协议出让最低价标准已有明确规定，其核心要求是“不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）在加强地价管理中提出“各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地”，这一表述使得协议出让最低价标准对于招拍挂出让也具有了普遍约束性，即以各种形式出让的各用途土地均不得低于协议出让最低价标准。近年国务院办公厅关于规范招商引资行为的要求中再次强调不得违规实施用地优惠，不得低于协议出让最低价标准违规出让国有土地使用权。可见，307号文废止后，工业用地出让不是没有了最低限价约束，而是从“特殊”回归常态，与其他各类土地出让遵循共同的最低价相关规定。
此外，当前各地普遍以“基准地价的70%”作为最低价标准。伴随基准地价更新而动态调整的最低价标准较之前近二十年未调整过的工业用地出让最低价标准，显然具有更好的市场表征性和现实适用性。
一是“不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”这一政策要求已将出让最低价与基准地价紧密绑定。在实际操作中，用于测算最低价的基准地价是指做为区域平均价的基准地价？还是经过基准地价修正体系修正后的价格？对价格敏感的估价师朋友们时常提出疑问。在以往基准地价普遍偏低，且有工业用地出让最低价这一全国统一的刚性约束的情况下，此问题尚不凸显。本次文件废止后，加之基准地价动态更新工作将日益规范化，这一问题或将再次被关注。目前，一些地方自行理解把握，全国执行口径不统一，该标准的执行刚性存在差异。
个人认为，随着土地市场上交易对象类型和特征的日益丰富，以及土地资源配置政策导向更加多元，诸如细分用途、出让年期、权利特征（或权利限制条件）等一些因素导致的价格差异理应纳入修正，但不宜任意扩大，特别注意慎将那些修正系数取值由估价师自行判断的因素纳入修正，以避免针对同一宗地，出让最低价的测算出现不确定性，进而增加不必要的行政成本。
二是由于工业用地招拍挂市场上的竞争热度通常较低，多为无溢价成交，而一些地区在工业用地出让时，起始价仅“略高于”工业用地出让最低价，进而形成工业用地出让的市场成交价与客观成本价倒挂现象。这一情况在工业用地基准地价制订中也有类似反映。307号文件废止后，各地失去了曾经习惯的、明显偏低的工业用地价格“标准值”，亟需在新一轮基准地价更新中综合成本——收益视角与权益保护约束，深入分析、测算不同区域、不同类型的工业产业用地的客观市场价格水平。
转自中国不动产估价与登记